Research on the Legal Issues of the Transfer of Rural Homestead Use Rights
馬玉格
關鍵詞：宅基地使用權; 宅基地使用權流轉; 現實困境; 對策; Use Rights of Homestead Land； Transfer of Homestead Land Use Rights； Realistic Difficulties； Countermeasures
摘要： 農村宅基地問題不僅關係到農民的切身利益，而且還關係到農村的社會穩定和經濟的發展。 宅基地使用權在性質上屬於用益物權，但對於農村宅基地使用權的流轉卻受到了法律和政策的限制，為了更好地保障農民權益以及對土地資源的合理利用，本文著眼於宅基地使用權流轉的現狀及其困境，並就解決該困境提出了完善宅基地使用權流轉的相關措施，以此保障宅基地使用權能夠自由流轉，推進城鄉一體化建設。
Abstract:The issue of rural homesteads not only concerns the immediate interests of farmers, but also the social stability and economic development of rural areas. The right to use rural homesteads is a usufructuary right in nature. However, the transfer of the right to use rural homesteads is restricted by laws and policies. To better protect farmers’ rights and interests and rationally utilize land resources, this paper focuses on the current situation and predicament of the transfer of the right to use rural homesteads and proposes relevant measures to improve the transfer of the right to use rural homesteads, so as to ensure the free transfer of the right to use rural homesteads and promote the integrated development of urban and rural areas.
1.引言
1. 宅基地使用權概述
（一） 宅基地使用權的概念和特徵
關於宅基地使用權的概念我國學者和專家對此均有自己獨有的見解的建議，在查閱文獻中發現，一些學者認為，宅基地使用權是農村居民依據相關法律規定，對法律“授予”的住宅地享有受益、使用等基本權利[1]。 部分專家則認為，村民是宅基地使用權的權利主體，該權利村民可以用以居住和使用屬於“物權”[2]。 為此，《民法典》對此給出了明確規定，宅基地使用權是指農村集體經濟組織的成員，依法有權在屬於農民集體所有的土地上建造個人住宅，且該權利具有清晰的界限、獨立的權益和穩定的期限。 目前我國所實行的是國有土地制度，宅基地歸集體所有，宅基地使用權人並不享有完整的權利，僅可依法對該土地佔有、使用。
我國宅基地使用權制度依據中國基本國情所制定，獨具中國特色，歷史悠久，有著鮮明的民族性、地域性和法律特徵。 該制度擁有以下特徵：（1） 主體具有法定性。 我國《民法典》明確規定，依法可享有宅基地使用權的僅限於集體經濟組織內部成員。 該特徵是基於宅基地使用權本身的性質，其性質是一種具有福利性質和社會保障功能的土地制度，該種福利僅能為集體經濟組織內部成員所提供。 （2） 用途具有法定性。 宅基地的用途受法律嚴格限制，宅基地使用權人必須在法律規定的範圍內使用，不能超過必要限度。 該限度僅限於集體經濟組織內部成員可建造住宅及其附屬設施的日常生活需求，不能隨意將宅基地用於商業用途或其他目的，否則是對該制度的踐踏，使該制度的功能無法正確惠及村民。 （3） 具有嚴格的審批程式。 法律規定村民需要向享有審批權的相應鄉鎮政府提出申請，通過審核后才可獲得。 村民在申請程式中不需要為此支付任何費用。 申請一經批准，則村民就獲得了該宅基地的使用權，且是永久性地取得，並受法律保護。 （4） 權利享有具有排他性。 宅基地使用權的享有嚴格按照一戶一地要求，同一宅基地上不能同時存在兩個或兩個以上的宅基地使用權且一戶不能享有兩個或兩個以上的宅基地。
關於宅基地使用權流轉這一重要問題我國一直秉持著謹慎的態度。 我國《民法典》明確規定，宅基地使用權轉讓僅限於同一集體經濟組織成員內部之間，轉讓給本集體經濟組織以外的人員受到法律嚴格限制。 同時，國家對於農民再次申請宅基地使用權也規定了限制條件：明確農民不得將已取得的宅基地出賣或出租。 此外，法律還對宅基地使用權的用途進行了明確限定，禁止將宅基地用於房地產開發建設等非農用途。 但基於目前農村情況，農民迫切想要享有宅基地使用權流轉自由。
（二） 宅基地使用權流轉的必要性
法律明確規定，宅基地的基本權利依法由經相關部門批准取得宅基地使用權的農村居民所享有。 宅基地的使用範圍主要是滿足農村居民的居住要求及其生活所需的附屬設施，宅基地使用權的流轉並不包括在內。 然而，中國特色社會主義建設進程中，人民生活水平持續提升、農民生活條件顯著改善，現行對宅基地使用權流轉的限制已難以充分適應農村居民的實際需求[3]。 進一步放寬宅基地使用權的流轉限制，已成為推動鄉村振興戰略實施、建設美麗鄉村和促進經濟發展的內在要求和重要途徑。 其必要性主要在以下幾個方面體現：
1） 拓寬農民收入管道，緩解農民經濟壓力
宅基地使用權雖然解決了農民在農村的居住問題，但這僅僅是對其在農村生存的最低要求。 隨著城市化進程的發展，農民為了獲得更多的務工條件以及使子女受到更好的教育，紛紛向城市湧入。 此時，農民就會面臨在城市租房、購房的問題，但由於我國法律對其農村所在的宅基地的使用權進行了限制，因而其附屬在宅基地上的自建房無法交易，導致其資金無法回籠，增添了農民在城市中的生存壓力，從而削弱其進城發展的主動性和自覺性。 但如果放寬宅基地使用權的流轉，允許農民可以對自己在宅基地上自主建造的房屋進行處分，將有利於農民資金的快速回籠，緩解其在城市生活的資金壓力，拓寬其收入管道。
2） 避免土地資源的浪費
在城市化的大背景下，農村居民大量進入城市發展，不僅出現了一些定居在城市的農民仍保留著自己的農村戶口的現象，而且造成了一大批「空心村」的出現。 這是因為受到法律或者政策的限制和約束，農民通過合法手段取得的宅基地不能通過合法手段轉讓出去，不能對土地資源進行良好配置，造成大片農村土地因為是宅基地而空置，進而導致土地資源的浪費。 因此，宅基地使用權的流轉在此就能很好地解決這一問題，盤活農村閑置的土地資源。
3） 推進城鄉一體化的進程
改革開放后，大量農村居民進入城市發展。 但目前，隨著城鄉一體化的推行，這種單向流動的人口表現形式得到了很大程度上的改善，同時城市就業壓力大、機會少的因素，也促使著人才向農村迴流，以謀求新發展。 但農村迎來人口迴流的同時，由於宅基地使用權取得條件和流轉的限制，使城市人才在農村的居住和定居問題不能快速解決，阻礙了城市人才迴流農村發展建設的步伐。 因此，從根本上解決宅基地使用權流轉問題，不僅影響著我國農村經濟建設的持續健康發展，也影響著我國城鄉統籌發展、城鄉一體化進程的有效推進。
同時，為深入推進鄉村振興戰略，國家正式推出宅基地“三權分置”政策。 該政策旨在堅持宅基地擁有權不動搖，穩定並明晰農戶作為集體成員的資格權，並在此基礎上全面啟動與保障農民房屋的財產權（包括擁有權、使用權、收益權等用益物權），該“三權”均肩負著各自的關鍵職能，在彰顯宅基地使用權經濟價值的同時，更堅守了其保障農民基本權益的底線[4]。 儘管該政策已於2018年被提出，但在實踐中仍舊存在障礙制度和法律問題。
2. 宅基地使用權流轉的現狀
1） 宅基地閑置問題突出
當前，我國經濟持續快速增長，城市化進程不斷加快。 在此情形下，大量農村年輕人選擇進入城市工作，且在他們具備一定經濟條件後便會舉家搬遷，定居城市。 這不僅導致城市土地出現供不應求的局面，與此同時農民在農村的宅基地便空閑下來。 由於農民受到法律和政策的約束，對於其通過合法途徑獲得的宅基地，不能通過合法途徑進行轉讓或者流轉，同時農民對其合法獲得的宅基地的享有是無期限的，村集體也無法收回另作處置，導致農村土地的利用率顯著下降，大量宅基地閑置，造成了土地資源的嚴重浪費。 城市用地的緊張和農村用地的大量閑置，形成了鮮明的對比，這反映了農村缺乏對土地資源進行充分的利用和整合。
2） 宅基地使用權的隱形流轉
在城鄉一體化的進程當中，許多農民向城市流轉，農村地區宅基地因此出現大量閑置。 我國法律中雖對宅基地轉讓的範圍做了明確的限制性規定，但卻也沒有明文禁止。 農民對宅基地轉讓成本較低，每個集體經濟組織所享有擁有權的宅基地數量不一致，有的組織供大於求，有的則相反。 這種供需不平衡的局面，導致出現不同集體經濟組織成員之間或者與該集體經濟組織以外的其他主體之間進行宅基地的交易以謀求經濟利益; 除此之外，在城鄉交際之處，一些主體不僅想享受城鄉交際的便利條件，還期望享受比城區更低的房價，相應的宅基地使用人也想獲得更加豐厚的經濟收入。 此時，該地便出現了巨大的市場需求，那麼買賣便應運而生——宅基地使用權的隱形流轉出現。 上述之外，宅基地使用權的隱形流轉仍有其他各種形式：有的是以捐贈的形式轉讓; 有的則是披著“永久租賃”外衣的買賣形式。 宅基地使用權的隱形流轉形式衝擊了正常的流轉，擾亂了農村的經濟、社會和土地使用秩序。 由於該種交易是隱形的，農民對該交易資訊往往不瞭解，信息的不對等致使交易價格與實際市場價格相差甚大，繼而損害農民利益。 農民隱形轉讓的行為映射出農民對自身利益的追求不受法律保護，對規範的流轉市場機制的缺失，不僅會對農民自身權益和農村土地資源造成潛在威脅，還可能會給集體經濟利益帶來損失。
大量的宅基地使用權隱型流轉這一現狀，反映出我國在宅基地使用權財產屬性認定方面仍存在制度空白。 在司法實踐中，處理宅基地使用權相關糾紛時，往往將宅基地上房屋與宅基地使用權本身割裂對待，這種做法忽視了宅基地作為財產的完整屬性，容易導致經濟補償方面的不公[5]。 例如，在宅基地升值后，出賣方常以買賣合同違反宅基地流轉相關規定為由向法院提起訴訟，請求確認合同無效並要求雙方互相返還財產。 然而，不同法院對此類案件的裁判標準並不統一，進一步凸顯出法律適用上的不一致性。 筆者認為，此時應該保護買受人對宅基地使用權取得的利益。
3. 造成宅基地使用權流轉現狀原因
1） 宅基地使用權流轉立法不足
我國目前關於農村宅基地使用權的法律規定較為分散，條文表述也存有模糊之處。 法規內容不僅較為有限，且與政策之間的銜接也缺乏緊密性，導致在實際操作中難以準確把握，實用性和可操作性均有待提升[6]。 從現有立法狀況來看，我國仍突出的是宅基地的社會保障和居住功能，相對忽視其財產價值屬性，尚未挖掘其潛在的經濟效能。 同時，宅基地使用權相關法律體系尚不健全，在城鄉一體化不斷推進與農村經濟快速發展的背景下，現行規定已難以適應現實發展需要，也與農民權益保護的要求存在差距，亟需進一步完善和細化。
關於宅基地使用權《民法典》是這樣規定的：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有佔有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”。 從體系上來看，《民法典》雖將宅基地使用權放置在用益物權之中，用益物權不僅包括佔有、使用的權利還包括收益的權利。 但宅基地使用權人卻僅享有佔有和使用的權利，收益權利並未被規定，宅基地用益物權留存缺口，農民的財產權益無法得到充分滿足。 《土地管理法》第11條、12條雖細化了宅基地使用權的管理規定，但僅是在資格獲取方面。 即使“三權分置”下重視了對宅基地使用權的盤活，突出其財產價值，但卻沒有與之相應的配套法規，其作用可以說是微乎其微。
2） 宅基地使用權流轉缺乏有效監管
我國是農業大國，對耕地實行嚴格的保護，對農用地轉用實行嚴格的管制。 其雖未對宅基地使用權進行嚴格的保護和管制，但宅基地也是一種固定的、有限的資源，不會因人口的增減而發生變化，因此也需要進行有效的監管。 一方面，農民對宅基地使用權範圍的不當擴大使用：一戶多宅、佔用耕地、私搭亂建等; 另一方面，在城鄉融合的背景下，農民離村后大批宅基地被閑置。 實踐中，集體經濟組織無法實際行使相關的權利，村民普遍誤認為村委會就是宅基地的擁有權主體，但實際上確實在實踐中是村委會在進行實際操作。 此時，宅基地擁有權主體的不明晰，致使集體經濟組織無法高效地監管。 對此，村集體缺乏有效的監督機制，致使非法佔用國有土地資源以及農村宅基地地下交易等問題十分突出。
3） 宅基地使用權流轉管理制度不完善
首先，宅基地使用權的登記制度不健全。 我國法律規定對於城市的不動產擁有權發生變動以「登記生效」要件為準，因此，當事人之間因為房屋產權發生爭議時，不動產登記簿便很好地為當事人提供了權屬依據。 但是對於農村宅基地使用權的登記，法律只是規定了要登記，卻沒有明確是以“登記生效要件”為準還是以“登記對抗要件”為準。 農民在對宅基地使用權進行私下交易時，有些主體往往沒有辦理登記的意識，且在農村熟人社會，大多交易都以口頭形式，雙方之間並沒有形成有效的書面協定，當雙方之間發生爭議時，將出現登記的宅基地使用權證書和實際佔有情況不符且也沒有有效依據來解決雙方之間的爭議的情況。 其次，宅基地使用權期限制度存在缺失。 集體經濟組織成員的宅基地使用權一經批准便永久取得。 這雖然保障了農民在農村的居住利益，但也出現了一定弊端。 集體經濟組織成員即使離開農村在城市定居，由於其仍具有集體經濟組織成員的身份，其在農村的宅基地仍然佔有，不僅導致大量宅基地空置，還無法滿足新增經濟組織成員的居住利益。 如果仍堅持宅基地使用權的無期限性，將會使農村有限的土地資源被無限佔用，難以發揮福利保障的作用。
4. 解決宅基地使用權流轉困境的對策
1） 完善宅基地使用權流轉的立法建構
在解決我國農村土地問題中，需要對相關的法律規定進行完善和建立，確保各法律之間的相互協調，使各規定之間不存在矛盾和漏洞。 當前，我國宅基地使用權允許在集體經濟組織成員內部以出賣、出租、贈與等方式進行流轉，雖然在一定程度上體現了宅基地的財產屬性，但更多體現的是身份屬性。 宅基地的身份性限制了財產性的發展，阻礙了宅基地使用權的流轉。 《民法典》明確將宅基地使用權置於用益物權之下，因此在推動宅基地使用權流轉過程中，應突出其收益權能，進一步強化其作為用益物權的法律屬性; 同時，有必要逐步擴大流轉主體的範圍，打破原有身份屬性的限制，拓寬農民增收管道。 立法層面也應對宅基地使用權的主體多樣性及物權屬性予以明確承認和保護。
2） 加強宅基地使用權流轉的引導與監管
首先，政府要引導農村居民在特定區域集中建房，帶頭在某一地區形成“典型示範”。 通過該「典型示範」區，使村民認識到統籌規劃、集中建房所帶來的收益與便利，提高村民參與的積極性，避免出現一戶多宅的現象，提高土地的利用效率。 有關部門要對其轄區內的「四荒地」「閑置地」管制地」等進行合理的規劃，統一規劃宅基地的建設，避免非法佔用耕地。 其次，加強執法監督。 在執法過程中，以政府出臺宅基地使用權規劃為基線，區別對待出臺前和出臺後的違章建築。 由於“法”不溯及既往，政府出台規劃前的違章建築承認它的存在，但對於規劃出臺後的違章建築，其頂風作案，應當依法及時查處和追究，加大處罰力度以儆效尤。 政府需要設立專門執法機構，以便及時合法處理農民的違法交易問題，進而抑制違規、違法轉讓行為，提高執法的效率和威懾性。 基於宅基地使用權流轉的隱形性，流轉實際只涉及了雙方當事人，執法人員很難發現，這就要求政府要構建常態監督機制，不僅要利用自己的執法人員和工作人員對宅基地的流轉進行監督，更要發動群眾力量，開展日常的監督活動。 完善舉報獎勵機制，提高農民在此過程中的積極性，使村民之間相互制約，自發、主動地參與到日常監督之中。
3） 健全宅基地使用權流轉配套制度
土地登記是對土地權利歸屬狀況的一種公示，權屬明晰是宅基地使用權流轉的基本前提[7]。 宅基地的登記應當借鑒城市不動產的登記制度，以「登記生效」要件為準，為雙方當事人提供準確、有效的產權歸屬依據。 除此之外，還要規定產權憑證隨登記走，保證宅基地的有序流轉，完善農民在宅基地流轉過程中的法律保障。 堅持房地一體的登記規則，這樣的登記制度安排可以更清晰體現產權關係[8]。 目前，我國相關法律對宅基地使用權尚未設立明確期限。 若允許宅基地使用權自由流轉，農民的基本居住權益可能因使用權的無期限性而受到損害，其依法獲取宅基地的資格權也將面臨被虛置的風險。 本文認為，從宅基地使用權本身用益物權的屬性和提高農村土地資源利用率從而盤活閑置宅基地使用權的初衷出發，應當在立法上明確宅基地使用權的使用年限。 權利人在流轉其宅基地使用權時，是對其剩餘的期限進行流轉，權利人也並不因此喪失獲取宅基地的資格權，等到轉讓出的宅基地使用權期限屆至，宅基地在此回到集體經濟組織時，該權利人可在此申請宅基地使用權。
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